根据全省七大产业督查工作安排，2015年底省政府督查室会同省发展改革委、省经信委、省财政厅、省民政厅、省卫生计生委、省体育局等部门组成两个督查调研组，分赴杭州、金华、台州、丽水等地开展督查调研。督查调研组听取当地政府工作汇报，实地查看项目，开展企业访谈，全面了解各地健康产业发展情况及存在的问题。

    一、 各地健康产业发展情况

    从督查调研情况看，各地认真贯彻落实国务院《关于促进健康服务业发展的若干意见》和省政府《关于促进健康服务业发展的实施意见》，大力推进健康产业发展，行动及时，措施有力，成效明显。2014年，全省健康产业总产出4958亿元，增加值1764亿元，增速12.1%，占GDP比重约为4.4%；全省健康服务业规上单位847家，实现主营业务收入1645亿元，位居全国第5位。

    （一）加强政府引导，谋划产业发展。全省促进健康产业发展电视电话会议召开后，各地各部门迅速传达学习李强省长重要讲话精神，抓好会议贯彻落实，积极谋划产业发展。杭州、金华、台州、丽水等市高度重视健康产业，出台政策文件，编制产业规划，完善推进机制，推动产业发展。杭州市出台了健康产业发展实施意见，并成立健康服务业发展领导小组协调推进产业发展；台州市出台了医药产业发展规划，杭州市、丽水市编制形成健康产业发展规划初稿；金华市制订健康生物医药产业三年行动计划，并将产业发展年度考核纳入对县（市、区）年度重点工作考核体系；丽水市政府领导将健康产业列为重点课题开展调研，并制定产业发展清单和对接实施方案。

    （二）立足重点领域，培育主导产业。各地立足自身资源禀赋和产业优势，找准产业定位，发挥特色优势，积极培育产业重点发展领域。杭州市把健康产业列为“十三五”1+6产业集群之一，提出打造千亿级产业目标，并依托优质医疗资源集聚优势，在智慧医疗、健康养老、社会办医方面成效明显；金华市将健康生物医药列为五大重点产业之一，突出生物医药和中医药，提出到2017年要形成千亿产业；台州市加快医药产业转型升级，力争2020年产值破千亿，努力打造“中国绿色药都”；丽水市将健康产业列为九大百亿级产业之一，大力发展生态休闲养生（养老）经济，力争2020年产值达800亿元，积极培育“中国养生福地”。

    （三）建设产业平台，推动集聚发展。依托优质医疗集聚区、医药产业集聚区、重点生态功能区，各地通过招商引资、转型升级等方式，加快产业平台建设。结合特色小镇创建，杭州市积极推进省级桐庐健康小镇和市级富阳富春药谷小镇、下沙东部医药港小镇建设，培育了上城高端医疗服务集聚区等3个产业聚集区，打造了下城健康服务产业园、萧山智慧健康谷、余杭长乐养生创龄产业园等一批产业特色平台。金华市立足开发区健康生物医药产业园、兰溪天然药物产业基地、东阳生物医药产业基地、武义有机国药生产基地和磐安江南药镇5大产业基地，努力培育“浙中西部医药硅谷”。台州市重点支持台州原料药产业园区、仙居医疗器械产业园、天台山旅游休闲集聚区、玉环无菌医疗器械自动化装备制造产业基地建设。

    （四）激发资本活力，加快项目实施。在2015年浙江省健康产业项目推介会上，各市推出健康产业合作项目183项，总投资达3550亿元；现场集中签约项目24个，总投资额达296亿元。杭州市2015年实施健康产业类项目51个，截至10月底完成投资905.5亿元；拥有健康产业上市企业14家，引进健康产业基金项目2个，募集资金220亿元。桐庐县依托富春山健康城，引进颐居智慧养生园、江南养生文化村、凯健美丽谷等投资5亿元以上项目4个，已开工及储备项目65个，总投资达152.2亿元。金华市康恩贝、普洛股份、尖峰药业、花园股份四家医药上市企业实现产值68.8亿元，实现利润11.2亿元，同比增长12.8%；前9个月医药制造业完成投资19.56亿元，同比增长42.6%。在两届全省推介会上，台州市共有仙居国际健康修养小镇、神仙居SPA养生度假基地、天台“和合人间”文化园等8个项目集中签约，投资达179亿元；台州市立医院与复星医药合作投资8亿元，启动建设混合所有制医院台州浙东医院。

    二、 我省健康产业发展存在的问题

    总体来看，各地对健康产业重视程度差异较大。杭州、湖州等地把健康产业作为转型升级的主抓手，工作推进力度大，成效明显。个别地方对健康产业重视程度有待加强，尚未出台产业规划，没有建立工作机制，主动行动少、被动应付多，工作上还缺乏有效的抓手。

    （一）健康产业发展面临的共性问题

    1.市场供求平衡难。主要表现为：在医疗养老领域，城乡资源布局失衡，优质资源供给不足。省市级公立医院、养老院等城市医疗养老机构人满为患，普遍存在“一床难求”问题；而乡镇卫生院、村卫生室等基层医疗机构难以满足群众需求，“门可罗雀”现象较为普遍。虽然各级政府积极推动医疗资源“双下沉、两提升”、鼓励民办医疗养老机构发展，但很多“玻璃门”政策一时难以破解，项目建设投入大、周期长，短期还难以改变供需失衡的整体格局。在体育健身领域，近三年我省体育产业增加值年均增长14.8%，但2014年体育产业增加值仅占GDP的0.88%。体育健身市场虽需求强劲，但基础设施便民性、普惠性不足，新业态发展空间大，城乡居民体育健身需求难以有效满足。

    2.扶持政策落地难。主要表现为：行政审批精简难。省政府积极推进省政务服务网建设，目前省市级部门行政许可、公共服务等事项逐步实行网上办理，有效地提高了行政审批效率。但据一些企业反映，部分地区行业主管部门专网和政务网还未完全有效连接，医药企业技改项目环保审批、民办医疗养老机构登记等审批流程较长，部分基层干部怕担责任，存在庸政懒政现象。优惠政策到位难。部分民办养老机构反映，基本建设配套费、医疗仪器设备校验费、水电价格等收费减免和护理人员岗前培训补贴、床位补贴等方面政策落实困难。比如，养老服务机构用水、用电、用气等与居民同价并免收相应配套费的优惠政策，由于民办养老机构企业化运作、自负盈亏，当地政府又没有相应的补偿机制，在部分地区该政策难以执行。部分有机农产品、中药材企业反映，技改项目农口系统补助资金还未落实。

    3.资源要素保障难。主要表现为：人力资源保障难。基层医疗、养老、医药、养生护理等领域各类人才缺乏，部分医药企业反映，企业在县级城市，研发人才引进困难；部分县级医疗机构反映，医院业务骨干有流向大城市的倾向；部分县级养老机构反映，养老护理人员工作强度大，待遇偏低，队伍不稳定，招录困难，用工短缺；鼓励大中专毕业生从业的“入职奖补”政策入职满五年才兑现，往往不到五年时间人员就已经流失。土地资源保障难。受国家土地调控政策影响，各地有限的土地指标主要用于城市基础设施和重大产业项目，民办小型医疗养老服务项目难以得到用地保障。部分乡镇民办养老机构反映，随着“三改一拆”等工作推进，在乡镇工业企业亟需用地的背景下，中小型养老机构用地非常困难。贷款融资保障难。按照国家政策，养老、医疗机构属公益事业，用地性质属社会福利或医疗慈善类，其土地、房产不能抵押贷款。虽然我省已进行政策创新，但对营利性养老和医疗机构通过招拍挂方式取得的土地，部分银行出于政策风险考虑仍然不给予抵押贷款。部分民办养老机构为加快回笼资金，采取违规的商业化营销模式，变相一次性销售长期使用权，极易引发社会问题。此外，基层部分医疗、养老和医药物流机构反映，医保结算、药品物流结算周期较长，运行成本压力大。民营医疗养老机构由于投资大、回收期长、政策落地难，尚未找到成熟的营利模式。

    （二）重点领域发展面临的主要问题

    1. 医药产业面临行业洗牌。2015年7月，国家食品药品监管总局对待审药品注册申请开展药物临床试验数据自查核查工作，对核查中发现数据真实性存在问题的医药企业，3年内不受理该品种新药申请；对药品批准证明文件追溯检查，撤销数据造假的药品批准证明文件，5年内不受理所有药品注册申请。据公告显示，目前全国已有上百家医药企业的五百多种新药撤回注册申请。金华、台州等地医药企业普遍反映该政策对行业影响大，部分企业已撤回全部新药申请，不仅巨额研发投入损失，未来几年还将面临无新药可上市的局面。可以预见，随着药品监管、环境保护等政策的趋紧，医药产业将面临行业洗牌，部分中小医药企业将面临严峻发展形势。

    2.社会办医还需破难推进。主要表现为：混合所有制医疗机构建设需顶层设计。台州浙东医院、金华人民医院等一批医院开展混合所有制办医探索，但是PPP模式和混合投资涉及无形资产入股、土地评估作价难等问题，需要省级层面出台相关指导性文件。民办医疗机构转制需明确程序。金华广福医院、东阳花园田氏医院等一批民营医疗机构因发展需要，希望从非营利性医院转为营利性医院，但缺乏法律法规明确的转制程序规定，在实际操作中难以执行。

    3.医养结合有待政策突破。主要表现为：资源整合难。目前我省医养结合处于探索阶段，基层医疗卫生、养老机构规划设置和项目建设尚未接轨，在基层养老机构中设置医疗机构的覆盖面不广，健康养老服务可及性较差。制度融合难。医疗卫生机构和养老机构合作机制尚未建立，养医结合模式的养护与医护界限较难界定，医保报销结算存在障碍。特别是纳入城乡医保定点机构审批难度大，养医结合型养老院医保结算、职工医保异地结算比较困难。

    4.中药产业亟待加大扶持。我省中药资源丰富，具有较为完整的中药产业体系，形成了“浙八味”等道地药材和特色药材，铁皮石斛、浙川贝等药材市场占有率居全国首位。但与吉林、云南等先进省份相比，我省中药产业发展仍显滞后，中药工业产业规模已下滑至全国第18位，产业总体呈现低小散局面。部分中药企业反映，中药原料市场良莠不齐，应加强监管；铁皮石斛、灵芝等中药材尚未列入国家药食同源名录，以其为原料开发药字、健字号产品，须经国家食品药品监管总局审批，技术要求高、周期长、费用大，影响了相关中药材市场开发和产业链延伸。

    三、 几点工作建议

    省委省政府提出了“十三五”时期我省健康产业“打造万亿产业，走在全国前列”的发展目标。各级各部门要围绕这一目标，进一步解放思想、开拓创新、推进工作，努力营造产业发展的良好环境，促进我省健康产业大发展大提升。

    （一）提高思想认识，进一步加强产业谋划。各级政府要深刻认识健康产业在我省经济发展、结构调整、民生改善等方面的战略地位，牢固树立“大健康就是大民生、大财富、大产业、大机遇”的理念。各级各部门要加强《浙江省健康产业发展规划》部署实施，制订年度计划，分解落实任务，加强工作考核，确保规划落到实处。省级层面要进一步完善联席会议制度，明确部门职责，强化问题协调，督查工作推进，形成密切配合、协同推进的工作格局。各地要围绕全省健康产业“一核三极三带”空间布局，立足产业基础，加强科学谋划，打造特色优势，积极探索产业发展新路。

    （二）推进改革创新，进一步加强政策引导。健康产业涉及面广、产业链长，许多重点领域亟待政策创新、破难推进。医疗服务领域，要坚持“三医”联动深化医改，做强做优公益性医院，放开放活营利性医院，加快形成多元办医格局。一方面，要加快公立医院改革发展，优化城乡医疗资源布局，推进省市级公立医院医疗资源“双下沉”，推动城乡公共卫生服务均等化。另一方面，要拓展社会办医发展空间，支持公立医院和社会力量通过多种形式进行合作。重点要抓好社会办医各项政策的落地，建议出台非营利性转营利性医院、混合制医疗机构发展等指导意见和操作指南。医养结合领域，要贯彻落实《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》精神，建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，支持养老机构开展医疗服务。要积极开展医养结合试点示范工作，并加强医养结合改革试点监测。民政、卫生计生、人力社保部门要明确工作职责，加强沟通合作，相互支持配合，协调落实各项扶持政策。医药产业领域，各地要主动适应国家强化药品源头监管的大趋势，引导医药企业积极修炼内功，突出核心产品，加大科研投入，做大规模、做强品种、做优结构，加快医药产业转型升级。食药监管部门要严格药品日常监管和行政许可，加强政策宣传，加大指导培训，做好药品规范申报服务工作。同时，要加大我省药品审评认证力量投入，争取承接更多国家下放的审评审批事项，加快药品审评审批进程。卫生计生、人力社保部门应加强药品集中采购政策引导，在医疗机构药品集中采购规则设置和实施操作过程中，给予本省医药产品必要的支持。中药产业领域，要以42个中药材重点县（市、区）为重点，加快龙头企业培育，强化质量标准建设，增强科研创新能力，建设一批优质道地中药材产业基地，推进中药产业传承发展。体育产业领域，体育和卫生部门可以探索开展基层医疗机构国民体质监测试点；体育和人力社保部门要积极借鉴江苏苏州、常州等地经验，开展医保卡余额用于健身消费试点。

    （三）加强载体建设，进一步提升集聚发展。省发展改革委正按照“打造一批产业基地、开展一批试点示范、建设一批重点项目、培育一批骨干企业”的要求，牵头启动全省健康产业“四个一批”载体建设，促进全省健康产业集聚发展。各地要结合省里产业集聚区和特色小镇创建等工作，加大招商力度，加快项目建设，积极打造健康产业示范基地和健康特色小镇。桐庐健康小镇、磐安江南药都、仙居氧吧小镇等创建单位要举全县之力加快小镇建设，集聚资源要素，形成政策高地，吸引社会资本，谋划重大项目，打造县域健康产业发展集聚区。

    （四）促进资源整合，进一步加强要素保障。金融方面，财政部门要发挥政府产业基金引导作用，推进政府产业基金与社会资本合作设立健康产业子基金，尽早发挥政府产业基金的放大效应。同时，要加大财政对医疗、养老、中药等领域的投入保障。人才方面，卫生计生、民政和教育等部门要引导各地医疗养老等机构和医药企业加强与高等院校、科研院所的合作办学、在职培训，培育储备行业人才梯队。卫生计生部门要加强卫生技术人员培养引进力度，建立符合行业特点的人事薪酬制度。民政、财政、教育部门应完善大中专院校老年服务与管理专业类毕业生“入职奖补”政策，建议可将满五年一次性发放入职奖补改为按照入职年限分年度发放，更好地发挥政策激励作用。用地方面，国土部门要研究制订保障医疗用地、促进健康产业发展的政策文件，优先保障健康产业重点项目用地供给，支持社会办医项目建设用地。

    （五）鼓励先行先试，发挥典型示范作用。要引导和鼓励各地因地制宜、探索实践，通过抓好各类试点建设，以点带面、示范引领，推动全省面上产业发展。建议省里可参照杭州市开展健康产业试点工作做法，由省发展改革委牵头安排产业发展引导资金，选择部分基础较好、特色鲜明的县（市、区）作为全省健康产业发展试点地区，在推动社会办医、健康信息服务、中医药服务等方面进行探索实践，鼓励各地试点先行、比学赶超，推动我省健康产业加快发展。